Sentença subturma3

Supremo Tribunal Administrativo de Lisboa

Data do acórdão:
26/05/2010
Tribunal:
1 SECÇÃO DO CA
Relatores:
PINTO ALMEIDA
PINTO RAMOS
CARVALHO TEODÓSIO
Descritores:
Licenciamento ambiental
Dispensa de AIA
Direito de acesso a informação
Impugnação de acto administrativo
Processo: 067433/10

Sumário:
I – A construção de uma ETAR está sujeita a licenciamento ambiental e procedimento de AIA segundo o D.L. 69/2000 de 3 de Maio anexo II ponto 11 al. D)
II – Formalidade e pedido para dispensa de AIA, a pedido do proponente dando-se a mesma em circunstâncias excepcionais e devidamente fundamentadas.
III- Decorre do processo de construção da ETAR um direito de acesso à informação ambiental por parte dos particulares
IV- Anulação de um alvará segue o procedimento da acção administrativa especial na modalidade de impugnação de acto administrativo.

RELATÓRIO:

I - AUTORES:
a) Nereu Salgado, Presidente da Junta de Freguesia de Águas escuras, cuja sede da Junta de Freguesia se situa na Rua Verde nº 17890-001 sita na Freguesia de Águas escuras.
b) Associação AMIGOS DAS ÁGUAS ESCURAS, pessoa colectiva de direito privado portadora do NPC 503.564.536, com sede em Rua das Fontainhas, Lote 3, 2345-453 Vila Pouca de Alarico.
c) JORGE NEPTUNO, residente na Rua do Rio nº 30 3000-345, Águas Escuras, portador do B.I. nº 1554582 NIF 48765348.

II - RÉUS:
a) CONSELHO DE MINISTROS.
b) JOÃO SEBASTIÃO RIBEIRO & FILHOS SA, sede efectiva em Av. Da Praia n. 104 Porto de Galinhas, Brasil.
c) CÂMARA MUNICIPAL DE VILA POUCO DE ALARICO, com sede em calçada das Águas Livres lote 107 2780-334 Vila Pouca de Alarico, representado pelo Presidente da câmara, João Abílio Verdíssimo Suja Águas.


1 – A multinacional JSR & Filhos, SA pretende instalar uma Estação de Tratamento de águas Residuais (ETAR) no lugar de Águas Escuras destinada a servir a população de Vila Pouca de Alarico, município com cerca de 65.000 habitantes.

2 – A empresa pretende expandir a curto prazo a sua actividade de forma a abranger também os mais de 50.000 lares dos concelhos limítrofes.

3 – A unidade vai ser alimentada energeticamente, em parte, com recurso a painéis solares e a uma pequena central de biomassa privativa.

4 – O Presidente da Câmara considera que o projecto vai trazer emprego e investimento estrangeiro.

5 – Houve negociações informais entre os representantes da empresa JSR & Filhos S.A e o Presidente da Câmara.

6 – Foi apresentado ao Governo um pedido para que o projecto fosse considerado PIN+ e dispensado de avaliação de impacto ambiental.

7 – Uma das várias razões invocadas para a dispensa foi o facto de o Plano de Pormenor de Águas Escuras, que já tinha sido sujeito a avaliação de impacte ambiental, prever uma instalação do género naquele local.

8 – Passados quatro meses o Governo aprovou, através de resolução do Conselho de Ministros, a dispensa de avaliação de impacte ambiental.

9 – Dois dias após a publicação da resolução, o presidente da câmara de Vila Pouca de Alarico emitiu um alvará para o início das obras de instalação da ETAR.

10 – Também já tinha sido licenciada a expansão futura da instalação de forma a abranger um aterro de resíduos urbanos com capacidade de cerca de 25.000 toneladas.

11 – O terreno para construção localiza-se na área protegida da Ribeira do Magano.

12 – De modo que os AA vêm pedir a declaração de nulidade da resolução do Conselho de Ministros n.º 50/2010 que visa a dispensa de AIA para a construção da ETAR na reserva natural de Ribeira do Magano, criada pelo D.R. 35/2008 de 26 de Fevereiro.

13 - Os AA pedem declaração de nulidade do alvará n.º 13/10 emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, que aprova o início das obras da instalação da ETAR na freguesia de Águas Escuras.

14 - O autor. JORGE NEPTUNO requer ainda condenação à entrega das plantas e informações requeridas sobre o projecto da construção da ETAR ou, subsidiariamente, condenação da Câmara Municipal de VPA ao pagamento de indemnização por todos os prejuízos sofridos pela construção da ETAR, incluindo lucros cessantes pela não venda do terreno 3.

15 - Os AA alegam o seguinte:

a) Que o local de licenciamento para construção encontra-se na área protegida da Ribeira do Magano, criada pelo Decreto-Regulamentar nº 35/2008 de 26 de Fevereiro dada a manifesta excepcionalidade do interesse ecológico regional da área em questão.
b) Encontra-se, segundo o artigo 9º do referido DR, numa zona de protecção especial, sendo de aplicar o seu regime legal específico.
c) A implementação de projectos que envolvam a instalação de estações de tratamento de águas residuais de capacidade superior a 60.000 hab/eq fica sujeito ao critério da inevitabilidade;
d) O critério da inevitabilidade assenta na imprescindibilidade da infra-estrutura para a satisfação dos interesses da comunidade local, critério este que deve ser interpretado teleologicamente e com respeito pelo princípio da precaução, entendendido aqui como uma ideia de prevenção agravada ou mais exigente.
e) Apenas devem ser aprovados os projectos que fundamentem o interesse manifesto, que possa contrabalançar o peso ambiental de que se reveste a zona de protecção mencionada.
f) Perante a extrema relevância do bem ambiental e do potencial dano irreversível que possa vir a ocorrer, deve dar-se preferência ao ambiente: in dubio pró ambiente.
g) Existe na Ribeira do Magano uma espécie muito rara – a Petinga de Águas Escuras (peixe) – de relevante interesse ecológico.
h) Ainda não existem conhecimentos científicos sólidos acerca da possibilidade da sua afectação biológica pela ETAR;
i) A insipiência de dados científicos conjugada com a raridade desta espécie conduz, segundo a AA, à inviabilidade de construção de uma ETAR com a capacidade que está referida no projecto sujeito a aprovação.
j) Há violação do princípio da precaução pois deveria ter sido considerado o mau enquadramento da ETAR na paisagem.
k) O AA Nereu Salgado alega, ainda, que Águas Escuras é uma região fortemente predominada pela agricultura pelo que vai determinar inconvenientes à construção da ETAR, pois uma parte da população de águas Escuras vai ver a sua actividade reduzida por falta de campos para plantação.
l) Haverá, ainda, diminuição das exportações de frutos e legumes para Espanha, uma vez que a maior parte do volume de exportações é feita por produtos desta zona.
m) Haverá impacto negativo na flora local.
n) Considera o AA que não se fez uma ponderação adequada dos possíveis danos causados pela construção da ETAR.
o) O Presidente deveria ter apresentado o estudo de impacte ambiental (EIA) juntamente com o requerimento de dispensa de AIA;
p) Não deveria ter sido dispensada a AIA, uma vez que não se está perante circunstâncias excepcionais que possam fundamentar a ausência desta avaliação.
q) O AA declara que a dispensa de procedimento de AIA deveria ter sido decidido pelo Ministro Responsável pela área do Ambiente e pelo Ministro da Tutela e não pelo Conselho de Ministros, verificando-se a nulidade da dispensa.
r) Alega, ainda, que a expansão da construção enquadra-se na situação de “alteração da instalação”, segundo o artigo 10º do DL 173/2008 de 26 de Agosto. Trata-se, assim, de uma situação de alteração substancial da instalação que deverá ser precedida de um pedido de licença ambiental.
s) A expansão futura do aterro de resíduos urbanos não dispõe de licenciamento ambiental.
t) O AA Jorge Neptuno alega, por sua vez, que, sendo proprietário de três terrenos no lugar de Águas Escuras, onde se desenrola toda a sua vida pessoal e profissional, seria prejudicado com a construção da ETAR, nomeadamente pelo facto de provocar poluição visual e sonora.
u) Afirma que o alvará emitido pela CM de VPA não foi devidamente fundamentado. E que, além disso, não foi afixado edital no Município nem foi publicado qualquer anúncio em nenhum jornal de grande circulação.
v) O AA em questão procurou informar-se junto da Câmara e não obteve nenhuma resposta.
w) Requereu, ainda, o acesso às plantas do projecto que lhe foi recusado sem qualquer fundamentação.
x) Não houve lugar a audiência dos interessados.
y) Alega a existência de terrenos baldios onde poderia ser construída a ETAR, não ferindo assim os seus direitos subjectivos.

16 – Os RR contestaram nos seguintes termos:

a) O RR Conselho de Ministros alega a ineptidão da PI do AA Nereu Salgado por falta de demanda do RR para acção nos termos do art. 89/1 al. A do CPTA e subsidiariamente pelo art. 193º do CPC.
b) Foi apresentado um projecto de minimização ambiental, pela autoridade da AIA.
c) A resolução foi tomada em conformidade havendo assinatura do Ministro responsável
d) Foi feita uma proposta ao AA Jorge Neptuno quanto aos seus terrenos para uma transposição real do seu negócio para terrenos baldios detidos pela Câmara Municipal;
e) Será atribuída ao AA uma indemnização devido a essa transposição real de todo o ambiente que envolva o turismo rural e o seu negócio.
f) O terreno para onde será o AA relocalizado tem um valor nominal superior ao actual.
g) A construção da ETAR está preparada para evitar impactos negativos no ambiente.
h) Deve-se ter em conta toda a conjuntura cultural e social que envolve a construção da ETAR que indica a presença de um interesse público, inclusive pelo facto de que a zona em questão é fortemente desertificada, pouco desenvolvida, com forte taxa de desemprego e pobreza, podendo este projecto ser considerado um motor de desenvolvimento da área.
i) O interesse público em causa deve-se às especificidades da região já que se trata duma zona fortemente desertificada, pouco desenvolvida, com forte taxa de emprego e pobreza e que o projecto da ETAR será considerado um motor de desenvolvimento da área, das condições de vida dos residentes.
j) Já o RR JSR SA alega que a construção da ETAR mantém um nível relativamente baixo de intervenção, já que não afecta a movimentação da terra e terraplenagem, logo não se prevêem alterações significativas na morfologia do terreno em causa.
k) A contestante após consulta da empresa de outsourcing “Ambiente Verde” vem a concluir pela inexistência de quaisquer inconvenientes à construção da ETAR;
l) Apesar de se tratar duma zona agrícola, o grande volume de exportações de frutos e legumes vem da zona oeste do país que não abrange VPA.
m) As espécies existentes na zona têm igual abundância em qualquer outro ponto do país, nomeadamente a Petinga, cujos dados científicos comprovaram que a espécie, embora rara, se desenvolve e reproduz noutro tipo de águas da região.
n) É urgente a construção da ETAR no Município de VPA, uma vez que irá satisfazer as necessidades dos seus munícipes e também dos habitantes do Município vizinho de Vila Muita de Alarico.
o) Todo o procedimento de dispensa de AIA foi respeitado.
p) O aterro de resíduos urbanos não é considerado uma “alteração substancial” pois já estava presente no projecto inicial.
q) O RR Presidente da Câmara Municipal de VPA foi citado pelos AA para contestar e não se pronunciou.

Perante estes factos e depois de produzida toda a prova pelas partes, dão-se como provados os seguintes factos:
MATÉRIA DE FACTO:
1) O local de construção da ETAR encontra-se na área da Paisagem Protegida de Ribeira do Magano.
2) A Petinga, como animal de água salgada, subsiste e desenvolve-se em habitats diferentes do da Ribeira do Magano
3) A Petinga não é uma espécie muito rara porque existe noutras zonas do país.
4) A existência da outra ETAR nas imediações de Vila Pouca de Alarico considera-se insuficiente para satisfazer as necessidades dos residentes desta zona.
5) Jorge Neptuno é proprietário de três terrenos, em dois quais se situam a moradia onde habita com a sua família, o negócio de turismo rural que integra várias pequenas casas, um estábulo e um rio, e o terceiro encontra-se a venda, existindo um potencial adquirente.
6) Jorge Neptuno emprega cinco funcionários que dão conta das várias tarefas inerentes ao negócio do turismo rural.
7) O negócio em questão é o único meio de rendimento do agregado familiar de Jorge Neptuno.
8) Houve proposta do Conselho de Ministros para a transposição real do negócio do autor para terrenos baldios da CM de VPA.
9) Foram enviadas duas cartas pelo autor para requerimento de informações referentes ao projecto de construção da ETAR
10) Não houve resposta aos pedidos de acesso à informação
11) Não houve audiência de interessados.
12) O Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico não contestou nem constituiu mandatário judicial.
13) Há interesse local na construção da ETAR
14) Existem outros terrenos baldios do Município onde poderia ser construída a ETAR.

Cumpre agora fazer um enquadramento jurídico da matéria de facto provada:

MATÉRIA DE DIREITO:
O procedimento de avaliação de impacto ambiental (AIA) não foi legalmente realizado. Nos termos do Decreto-Lei 69/2000 de 3 de Maio a AIA é um instrumento preventivo, que tem como linha orientadora a promoção do desenvolvimento sustentável, a gestão equilibrada dos recursos naturais, contribuindo, dessa forma, para a melhoria da qualidade de vida do Homem.
A construção de uma estação de tratamento de águas residuais (ETAR) está sujeita a AIA, como é confirmado pela leitura do n.º 3 do art.1º do decreto-lei referido, conjugado com os anexos I e II do mesmo.
Como se trata de uma construção destinada a servir cerca de 65.000 habitantes estamos no âmbito do ponto 11, al.d) do anexo II do decreto-lei 69/2000.
A autoridade licenciadora, no caso sub judice é a Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, decide se os projectos que lhe são submetidos para licenciamento estão ou não sujeitos a AIA, como dispõe o art. 2º-A, n.º 1 do Decreto-lei 69/2000.
A dispensa do procedimento de AIA apenas pode ocorrer em situações excepcionais e devidamente fundamentadas (art. 3º do decreto-lei supra referido).
No caso ,a razão apresentada foi a existência de um plano anterior – Plano de Pormenor de Águas Escuras – o qual já tinha sido sujeito a AIA e no qual já se previa uma instalação do mesmo género.
Este tribunal considera que, visto que se trata, no caso sub judice, de uma construção muito mais específica, não pode ser tido em linha de conta um plano anterior, nem é uma situação excepcional aquela que é invocada pelas entidades demandadas, e tratando-se de uma área onde se situa uma Paisagem Protegida – a Paisagem Protegida de Ribeira do Magano (criada pelo Decreto Regulamentar 35/2008 de 26 de Fevereiro), não parece que existam razões para tal dispensa, muito pelo contrário.
Esse pedido de dispensa deve ser apresentado pelo proponente, no caso a multinacional João Sebastião Ribeiro & Filhos S.A, à entidade competente para licenciar, Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico (art. 3º, n.º2 Decreto-lei 69/2000), requisito esse que não foi respeitado no caso, pois o requerimento de dispensa foi apresentado ao Governo.
A entidade responsável pelo licenciamento deve pronunciar-se sumariamente sobre o requerimento de dispensa, no prazo de 15 dias, e remetê-lo à autoridade de AIA que junta parecer (art.3º, n.º 3), tal também não foi feito no caso sub judice.
A autoridade de AIA remete o seu parecer para o ministro responsável pela área do ambiente, no prazo de 30 dias, nos termos do n.º4 do art. 3º do decreto-lei anteriormente referido, também esse trâmite do procedimento não ocorreu.
Recebido esse parecer o ministro responsável pela área do ambiente tem 20 dias para decidir o pedido de dispensa do procedimento de AIA, sendo que a decisão de deferimento deve ser acompanhada do elenco de um conjunto de medidas a ser respeitado pelo proponente para minimização do impacto ambiental (art.3, n.º 7).
Este tribunal considera que essa decisão poderia ter sido tomada em Conselho de Ministros, uma vez que o ministro responsável pela área do ambiente dele faz parte e tem a liberdade de, perante este órgão colegial, propor e discutir todas as propostas ambientais que demonstrem um interesse público.
O direito à informação dos particulares relativamente a processos administrativos está previsto no art.268º da Constituição da República Portuguesa (CRP), assim como nos arts. 61º e seguintes do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
Este tribunal considera que, uma vez que o A. Jorge Neptuno é directamente interessado na construção da ETAR, tinha direito a ser informado pela Câmara Municipal de Vila de Alarico sobre o andamento do processo de autorização de construção da referida instalação.
O A. Jorge Neptuno deveria ter sido ouvido em audiência de interessados ao abrigo dos artigos 100º e seguintes do CPA e artigo 267º, n.º 5 CRP
Por outro lado, o próprio procedimento de avaliação de impacto ambiental prevê um direito de participação do público interessado nesse procedimento, prevendo um período de participação e consulta pública como dispõe o art. 14º do decreto-lei 69/2000.
Nos termos dos artigos 78º, n.º 2, al. e) e 89º, n.º 1, al. a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), e subsidiariamente art. 193º do Código de Processo Civil, deve considerar-se a petição inicial do A. Nereu Salgado, Presidente da Junta de Freguesia de Águas Escuras, como inepta pois não demandou o órgão que praticou o acto que impugna.
O Município de Vila Pouca de Alarico, representado pelo Presidente da Câmara João Suja Águas de Abílio Verdíssimo, foi citado na qualidade de réu nos termos do art. 480º CPC, aplicável subsidiariamente como dispõe o art. 1º do CPTA.
Uma vez citado e não tendo sido deduzida contestação, nem constituído mandatário consideram-se confessados os factos articulados pelos AA contra o Município de Vila Pouca de Alarico, nos termos dos arts. 483º e 484º CPC, verificando-se uma situação de revelia operante absoluta.
A Ribeira do Magano é uma Paisagem Protegida criada pelo Decreto Regulamentar 35/2008 de 26 de Fevereiro, pois existe um manifesto interesse ecológico regional na área em questão.
A instalação da ETAR pretenda iria localizar-se precisamente dentro do perímetro da Paisagem Protegida (art.3º do Decreto Regulamentar 35/2008), estando o terreno situado numa Zona de Protecção Especial.
Por isso, fica sujeita ao critério de inevitabilidade, ou seja para ser possível a construção neste tipo de zona a construção da referida infra-estrutura tem de ser imprescindível para a satisfação dos interesses da comunidade local.
Este tribunal entende que não existe um carácter imprescindível na construção da ETAR de tal modo elevado que justifique colocar em causa a riqueza natural/paisagística da Paisagem Protegida Ribeira do Magano.
Visto que existem terrenos baldios, pertencentes à Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, pelos quais o rio também passa mas que não se encontram na área de Paisagem Protegida e não colocam em causa o património paisagístico da região, a construção da ETAR, a ser realizada, respeitando os trâmites procedimentais de licenciamento ambiental e de avaliação de impacto ambiental, deverá ser feita nesses terrenos.
O art. 66º CRP consagra um direito fundamental ao ambiente “Todos têm direito a um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender”.
Com a construção da ETAR num terreno adjacente aos terrenos do A. Jorge Neptuno, este vê afectado o seu direito a um ambiente ecologicamente equilibrado, assim como é prejudicada a sua actividade de turismo rural, pois é a bela paisagem e calma daquela região a principal atracção turística.
Sendo assim, não poderá existir a transposição nem da residência nem da actividade de turismo rural para outra zona.
Porém, este tribunal considera que não deverá haver lugar à indemnização requerida pelo A. Jorge Neptuno, uma vez que a construção da ETAR ainda não se iniciou, nem se verificando lucros cessantes.

DECISÃO:
Por todo o exposto, pelas apontadas razões de facto e de direito, este tribunal julga a presente acção procedente, acordando:
Considera-se improcedente o pedido de anulação pelos AA. da resolução nº50/2010 do Conselho de Ministros;
É improcedente o pedido de indemnização;
Dá-se provimento ao pedido dos AA. anulando-se o alvará de construção emitido pelo Município de Vila Pouca de Alarico, tendo existido revelia por parte deste réu;
Condena-se à prática de procedimento de avaliação de impacto ambiental, respeitando os requisitos legais.;

As custas em dívida a juízo serão suportadas pelos réus.
Registe e Notifique.

Lisboa,
26 de Maio de 2010
Liliana Almeida
Mariana Ramos
Ramiro Teodósio