Sentença - Subturma 6

Supremo Tribunal Administrativo

Processo nº 001357/10	Acção Administrativa Especial de Impugnação de Acto Administrativo
Autor(es): Jorge Neptuno, Nereu Salgado, Presidente da Junta de Freguesia de Águas Escuras, e Associação “Amigos de Águas Escuras” Réu(s): Presidência do Conselho de Ministros, Joaquim Gregório, Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico e João Sebastião Ribeiro, S. A.
Secção de Contencioso Administrativo Relatores: Miguel Labisa, Petra Camacho e Tiago Gonçalves

SENTENÇA


Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I – RELATÓRIO

Nereu Salgado, natural da Freguesia de Águas Escuras, na qualidade de presidente da Junta de Freguesia de Águas Escuras, representado por Joana Mendonça, e melhor identificados na petição inicial;

Jorge Neptuno, residente em Águas Escuras, representado por Ana Catarina Diogo e Inês Mendonça, e melhor identificado na petição inicial;

Associação “Amigos de Águas Escuras”, enquanto pessoa colectiva de direito privado, melhor identificada na petição inicial, representada por Ana Cristina Magalhães, Marisa Ribeiro dos Santos e Vanessa Abreu, e melhor identificados na petição inicial;

Vieram intentar contra a Presidência do Conselho de Ministros, em coligação passiva com Joaquim Gregório, na qualidade de Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, e João Sebastião Ribeiro, S.A., a presente acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, pedindo que seja declarada a nulidade da Resolução do Conselho de Ministros que dispensou o projecto de construção da Estação de Tratamento de Águas Residuais (ETAR) de Águas Escuras de ser submetido a avaliação de impacto ambiental (AIA) e cumulativamente a condenação da Administração à prática do acto devido, consistindo este na sujeição deste projecto a AIA e de que sejam disponibilizadas ao autor Jorge Neptuno as plantas do projecto de construção da ETAR.

O autor Nereu Salgado alegou que a multinacional brasileira João Sebastião Ribeiro & Filhos S.A., pretende instalar uma ETAR no lugar de Águas Escuras, cuja população da freguesia é composta por 65.000 habitantes, que esta requereu que o projecto fosse considerado de interesse nacional e que fosse dispensada a avaliação de impacto ambiental. Alegou ainda que o projecto foi na Câmara Municipal a qual anuiu a esta pretensão e emitiu um alvará para o início das obras para a instalação da ETAR e que com a anuência da Câmara pretende expandir a sua actividade de forma a abranger mais 50.000 habitantes. Acrescentou, também, que como complemento à ETAR encontra-se prevista a instalação de um aterro de resíduos sólidos urbanos (RSU) com uma capacidade de cerca de 25.000 toneladas e que o Governo aprovou a dispensa de avaliação de impacto ambiental com base no «profundo interesse nacional em causa e na necessidade de Portugal aumentar a qualidade do tratamento de águas residuais nos municípios do interior».

O autor Jorge Neptuno alegou ser proprietário de cinco terrenos contíguos à zona de Águas Escuras, nos quais leva a cabo um negócio de venda de produtos tradicionais dessa localidade, negócio esse que irá ficar afectado pela negativa devido às alterações à acessibilidade aos estabelecimentos. Disse, ainda, que habita num desses cinco terrenos, nomeadamente no terreno A, e que a sua actividade tem elevada preponderância para a economia local e que, como tal, a construção da ETAR irá afectar o comércio que desenvolve nesta área. Alegou, ainda, que o local onde será construída a ETAR possui um ambiente puro e sadio, a preservar, até porque nele se integram espécies em vias de extinção e que haverá lugar à produção de danos ambientais. Acrescentou, também, que não foi observada a consulta pública necessária ao esclarecimento da comunidade, que todas as tentativas para acesso aos projectos e respectivas plantas foram recusadas e que os sucessivos pedidos de informação que requereu não obtiveram qualquer resposta. Alegou, ainda, quanto à intervenção desenvolvida pela Câmara Municipal e pelo seu Presidente nos mesmos termos que foi alegado por Nereu Salgado.

Para além de alegar os mesmos motivos que foram apresentados por Nereu Salgado, a Associação “Amigos de Águas Escuras” alegou que o Presidente da Câmara Municipal defendeu de forma veemente o projecto de construção da ETAR pelo facto de esta vir a criar emprego e captar investimento estrangeiro no valor de 100 milhões de Euros, considerando ainda que esta ETAR contribuirá para um aumento da qualidade da protecção ambiental da região, referindo ainda ser positiva a construção dessa ETAR pois a sua alimentação energética será feita em parte por painéis solares e por uma pequena central de biomassa privada. Invocou, ainda, que o Plano de Pormenor de Águas Escuras já previa uma instalação daquele género nesse local, plano esse que já tinha sido sujeito a AIA. Complementou a alegação realizada por Nereu Salgado, referindo que dois dias após a publicação da Resolução do Conselho de Ministros foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico um alvará de licenciamento das obras de instalação da ETAR. Invocou, ainda, desconfiança quanto à dispensa de procedimento de AIA, que o terreno se encontra em área de paisagem protegida da Ribeira do Magano e que como resultado desta construção haverá lugar à libertação de maus cheiros. Alega ainda que a construção do aterro de resíduos sólidos urbanos necessita de a adopção de medidas apropriadas para evitar que estes sejam deixados ao abandono, despejados ou eliminados sem controlo.

O réu Joaquim Gregório contestou, dizendo em resumo que Jorge Neptuno não habita no terreno A, mas sim na periferia do concelho de Vila Pouca de Alarico, alegando ainda que a construção da ETAR não irá afectar o comércio tradicional desenvolvido por Jorge Neptuno, afirmando que apesar de haver danos a nível ambiental, sonoro e olfativo, estes irão ser minimizados pela tecnologia avançada que será implementada nos equipamentos da ETAR. Disse ainda terem sido apresentados pareceres ambientais que apontam a localização proposta para a ETAR como a mais adequada e menos nociva para o ambiente. Afirmou que Jorge Neptuno foi informado dos projectos de construção da ETAR, que à data do pedido de apresentação das plantas as mesmas não estavam disponíveis para consulta devido a atrasos pontuais, consequência da falta de funcionários e que o interessado não compareceu à audiência prévia no dia fixado para tal. Alega ainda que a construção da ETAR fomentará investimentos estrangeiros por serem criadas melhores condições a nível de tratamento de águas residuais e proporcionará um aumento da qualidade da protecção ambiental da região, na medida em que as águas residuais passarão a ter tratamento específico. Tal investimento criará melhores condições de vida não só para as gerações presentes como para as gerações futuras. O concelho beneficiará da ETAR também tendo em conta que serão atraídos novos habitantes. Advoga ainda a existência de estudos ambientais que comprovam a construção da ETAR, dentro da área de paisagem protegida da Ribeira do Magano, não trará consequências negativas para essa zona. A Associação “Amigos de Águas Escuras” teve oportunidade de se pronunciar em momento oportuno, não o tendo feito.

A ré João Sebastião Ribeiro, S.A., alega que apesar de Jorge Neptuno viver no terreno A, este não sofrerá qualquer perigo de dano devido ao funcionamento da ETAR. Afirma não existir nenhuma espécie classificada como em vias de extinção na região de Águas Escuras e que a construção da ETAR não prejudicará o acesso aos estabelecimentos, não prejudicando assim também o comércio de Jorge Neptuno. A ETAR em questão será construída de forma a impedir a produção de qualquer dano sonoro ou olfactivo.

Pronunciou-se o Ministério Público solicitando que fossem realizadas diligências instrutórias tendo em vista apurar se as regras relativas ao procedimento de classificação do projecto como PIN + foram salvaguardadas, de modo a conferir a necessária legalidade democrática às decisões tomadas, fazendo igual pedido a respeito da dispensa de AIA quer para a construção da ETAR como também para a construção do aterro de RSU, considerando, contudo, que os argumentos apontados para justificar a existência de circunstâncias excepcionais são vagos e que não se vislumbram situações concretas que se aproximem desse conceito indeterminado, todavia, entende que o profundo interesse nacional e a necessidade de Portugal aumentar a qualidade de tratamento das águas residuais nos municípios do interior são razões válidas para que se respeite a legalidade e o princípio da prevenção.

**

O Tribunal considera-se competente, nos termos do Artigo 11.º e do ponto iii) da alínea a) do n.º 1 do Artigo 24.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). As partes estão dotadas de personalidade e de capacidade judiciária e não existem nulidades ou questões que obstem ao conhecimento do mérito da causa, uma vez que a petição inicial de Jorge Neptuno não sofre de qualquer facto que impeça o seu conhecimento, de acordo com o n.º 1 e 2 do Artigo 14.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

**

O Tribunal considerou como assentes os seguintes factos com relevância para a decisão:

1. A empresa João Sebastião Ribeiro, S.A., especializada na área de tratamento de resíduos, apresentou, na Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, um projecto de instalação de uma Estação de Tratamento de Águas Residuais no lugar de Águas Escuras.
2. O projecto consiste na instalação de uma ETAR destinada a servir a população de Vila Pouca de Alarico, município com cerca de 65.000 habitantes.
3. Inicialmente orientada apenas para o centro urbano da vila, a curto prazo a empresa pretende expandir a sua actividade de forma a abranger também os mais de 50.000 lares dos concelhos limítrofes.
4. O Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico é um apoiante do projecto por considerar que vai trazer emprego e investimento estrangeiro no valor de cerca de 100 milhões de Euros ao município, para além de vir a contribuir para um aumento da qualidade da protecção ambiental da região.
5. Mostrando-se ainda entusiasmado com o facto de a unidade vir a ser alimentada energeticamente, em parte, com recurso a painéis solares e a uma pequena central de biomassa privada, o que no entender do autarca reflecte uma realidade absolutamente exemplar.
6. Decorreram negociações informais entre os representantes da empresa João Ribeiro, S.A, e o Presidente da Câmara.
7. Foi apresentado ao Governo um pedido para que o projecto fosse considerado PIN+ e dispensado de avaliação de impacto ambiental.
8. Foi invocado o facto do Plano de Pormenor de Águas Escuras, que tinha sido sujeito a avaliação de impacto ambiental, já prever uma instalação do género naquele local.
9. Passados quatro meses o Governo aprovou, através de resolução do Conselho de Ministros, a dispensa de avaliação de impacto ambiental.
10. O “profundo interesse nacional em causa e a necessidade de Portugal aumentar a qualidade do tratamento de águas residuais nos municípios do interior” foram os fundamentos da dispensa.
11. Dois dias após a publicação da resolução, o Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico emitiu um alvará para início das obras de instalação da ETAR.
12. O Presidente da Junta de Freguesia de Águas Escuras, Nereu Salgado, demonstrou desconfiança relativamente ao licenciamento.
13. Achava que alguma coisa não lhe parecia bem neste licenciamento e entendia que não havia razão para dispensar o procedimento de avaliação de impacto ambiental.
14. Também o facto de complementarmente à ETAR se encontrar prevista a expansão futura da instalação de modo a abranger também um aterro de resíduos urbanos com capacidade para cerca de 25.000 toneladas e esta estar também já licenciada leva-o a defender que poderia eventualmente faltar também a realização do licenciamento ambiental do projecto.
15. A Associação Ambientalista Local “Amigos das Águas Escuras” está indignada com a localização da ETAR.
16. Invoca que o terreno se encontra dentro da área da Paisagem Protegida da Ribeiro do Magano.
17. E que, por isso, o princípio da precaução implica que a Administração não autorize a construção da ETAR.
18. Jorge Neptuno é proprietário de alguns terrenos perto de Águas Escuras.
19. O mesmo queixa-se de não ter tido oportunidade de se pronunciar sobre a construção da ETAR e de, hoje em dia, ninguém lhe facultar acesso às respectivas plantas.

O Tribunal considerou como não provada a seguinte matéria de facto:

1. O facto de Jorge Neptuno habitar num dos seus estabelecimentos, nomeadamente no terreno A;
2. A existência de espécies em vias de extinção na região de Águas Escuras;
3. A ETAR em causa poder vir a afectar o comércio tradicional de Jorge Neptuno;
4. O impacto negativo para a paisagem bem como a adopção de medidas apropriadas à minimização do prejuízo ambiental provocado pela instalação da ETAR;
5. A observância de todos os requisitos legais no âmbito da Resolução do Conselho de Ministros;

6. Terem sido realizados vários estudos prévios de impacto ambiental.

**

II – FUNDAMENTAÇÃO:

O projecto de construção da ETAR em causa está sujeito a AIA de acordo com o art. 1º/3, b) do Decreto-Lei 69/2000, em conjugação com o ponto 11º, d) do anexo II do mesmo diploma, bem como com o art. 2º, b), i), , os quais sujeitam a AIA os projectos de ETAR com capacidade superior a 50.000 habitantes, situadas em áreas sensíveis, como se revela no caso em apreço. A este respeito cabe também ter em conta o Decreto Regulamentar nº 9/2000, de 11 de Dezembro, o qual cria a referida área protegida.

No tocante às negociações entre a multinacional João Sebastião Ribeiro, S.A. e o Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, é nosso entendimento de que tais actos não respeitam o constante dos n.º 1 e no n.º 2 do Artigo 5.º e do Artigo 6.º do Decreto-Lei 285/2007, de 17 de Agosto, referente ao procedimento de qualificação do projecto como PIN+, pelo que a dispensa de AIA está viciada logo à partida.

Cumpre dizer que o procedimento de AIA pode ser alvo de dispensa, de acordo com o disposto no Artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na versão que lhe é dada pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro. Consideramos que essa dispensa deve estar devidamente fundamentada, quando alegada em motivos excepcionais, o que implica uma sujeição da Administração a um critério impeditivo de livre arbítrio.

Tendo em conta o teor da alínea b) do n.º 3 do Artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, que diz expressamente que as obras enunciadas no anexo II estão sujeitas a AIA e menos estritamente todo o Artigo 1.º, mais o teor do Artigo 3.º do mesmo diploma, é de constatar que em termos sistemáticos estes dois artigos entram em contradição, contradição essa que é largamente riticada pela doutrina por abrir uma margem de discricionariedade demasiado grande nas mãos dos governantes responsáveis pela decisão.

Consideramos que de acordo com a interpretação do diploma legal e da orientação que a doutrina tem vindo a produzir, apenas devem ser aprovadas as dispensas de AIA nos projectos que fundamentem um interesse manifesto e que perante a extrema relevância do bem ambiental e do potencial dano irreversível que possa vir a ocorrer, deve ser dada preferência ao ambiente.

Estando aqui em causa quer a aplicação do Decreto-Lei n.º 69/2000, quer a do Decreto-Lei n.º 285/2007, é sempre requisito de início do procedimento de dispensa de AIA, a apresentação de um requerimento a formular tal pedido, o qual se verifica não ter existido. Desse modo, não se torna possível considerar como devidamente iniciado o procedimento de dispensa de AIA, dado que o impulso inicial, dependendo de requerimento que não teve lugar, não se mostra realizado.

Também se pode constatar que, para existir esta dispensa de AIA, deve haver, na decisão que a consagra, uma fundamentação suficientemente densa. Ela existe, de facto, mas o que aí se alega é no sentido da promoção do interesse económico em detrimento do interesse ambiental, o que consubstancia uma clara violação do princípio da integração, porque contrário ao propósito da classificação de uma zona enquanto área protegida.

Acresce ainda que a realização da avaliação ambiental prevista no Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, não prejudica a aplicação do regime de avaliação de impacte ambiental de projectos públicos e privados, nos termos do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, na redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro, sem prejuízo do disposto no Artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 232/2007, conduzindo a que apesar de ter havido AIA para o plano de pormenor tal procedimento realizado não afasta agora a necessidade de AIA para o projecto de construção da ETAR.

Por outro lado, a expansão da construção, tendente ao alargamento da actividade a um aterro de RSU, constitui uma alteração da instalação, nos termos do Artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de Agosto. Desse modo, a alteração substancial da instalação obriga à formulação e apresentação do correspondente pedido de licença ambiental. Assim, a implementação no local de um aterro de RSU está ferida por não dispor de qualquer tipo de licenciamento ambiental dentro dos ditames da Lei.

Pelo exposto, considera-se, ainda, que houve lugar à violação dos princípios do desenvolvimento sustentável, da legalidade e da prossecução do interesse público, ambos dispostos no Artigo 3.º e 4.º do CPA, respectivamente, e do princípio da prevenção, que prevalece perante os interesses económicos.

**

III - DECISÃO:

Por tudo o que foi dito, considera-se a decisao do Conselho de Ministros nula nos termos do artigo 133º CPA. Por conseguinte, será, também, automaticamente nulo o alvará emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Pouca de Alarico, devido aos efeitos “ex tunc” da declaração de nulidade da resolução que lhe é pressuposta.

Quanto à circunstância de ao AA Jorge Neptuno ter sido admitido o acesso à informação relativa ao procedimento tendente à instalação da ETAR, não se considera violado, contrariamente ao que alegaram os AA, o disposto no art. 268º/1, CRP, bem como do art. 61º/1, CPA.

Condena-se à pratica de procedimento de avaliação de impacte ambiental, nos termos definidos por lei.

As custas em dívida a juízo serão suportadas pelos réus.

Supremo Tribunal Administrativo, aos 28 de Maio de 2010.

Os Juizes Conselheiros,

Miguel Labisa

Petra Camacho

Tiago Gonçalves