Classificação do Projecto da Estação de Tratamento de Águas Residuais no Lugar de Águas como PIN+

Classificação do Projecto da Estação de Tratamento de Águas Residuais no Lugar de Águas como PIN+

Pedro Santos Azevedo

Foi-nos pedido parecer sobre o projecto de construção da Estação de Tratamento de Águas Residuais no Lugar de Águas Escuras e, mais especificamente, sobre a sua classificação como PIN+. Importa portanto perceber o que é o PIN+. Dentro deste âmbito, o que é o PIN. Quem tem legitimidade para a propositura de um projecto. Quem tem competência para decidir, e de que modo o faz. Se existe viabilidade em termos de cumprimento de requisitos para ser considerado PIN. E se existe viabilidade para ser considerado PIN+. Pronunciemo-nos.

1. O PIN+

O PIN+ é regulado pelo Decreto-Lei 285/2007 de 17 de Agosto[1]. O termo PIN significa Projectos de Potencial Interesse Nacional. Citando a Aicep[2]^-[3], “o Sistema de Reconhecimento e Acompanhamento dos projectos de Potencial Interesse Nacional PIN é um mecanismo de acompanhamento e desenvolvimento processual[4] de projectos de investimento que pretende favorecer a concretização de diversos tipos de projectos, assegurando um acompanhamento de proximidade. O acompanhamento dos projectos reconhecidos como PIN visa assegurar a celeridade dos procedimentos necessários à sua viabilização, (e) a superação dos bloqueios administrativos por forma a garantir uma resposta célere (…)“.

O PIN+ é uma especificação do PIN: acrescenta-se um requisito, o da importância estratégica (art. 1.º, n.º 1 do referido Decreto-Lei). E este requisito é concretizado, como veremos, pelo preenchimento de uma série de critérios que têm de ser cumpridos. Estatui o n.º 2 do referido artigo que os projectos PIN+ se regem pelas normas legais e regulamentares aplicáveis em razão da sua natureza. Já no mesmo artigo, in fine, garante-se a derrogação e alteração de outras normas por parte deste decreto-lei, o que nos levanta já algumas dúvidas se confrontados com normas hierarquicamente superiores ou normas temporalmente posteriores. Ponto que não terá, em princípio, de ser analisado, a não ser que alguma norma se revele como contrária a outras disposições, sendo aí necessária a análise deste artigo, e da sua validade.

Como pode ler-se no preambulo, caso seja atribuída esta classificação a um projecto este beneficia de uma tramitação célere dos procedimentos autorizativos[5]. Compreende-se então a importância desta classificação, e os apertados requisitos a que está sujeita – apesar do n.º 2 do art. 7.º referir que esta condição (a de PIN+, entenda-se) não é constitutiva de direitos, a verdade é que o n.º 1, especialmente a alínea b), confere a estes projectos “apreciação prioritária junto de quaisquer entidades, órgãos ou serviços da Administração” – o que, se não puder ser considerado um direito, é no mínimo um interesse legalmente protegido; isto é, confere pelo menos um título pelo qual pode ser sindicada esta apreciação prioritária. O art. 8.º descreve algumas características que tornam este procedimento especial – e célere. A saber:

O regime especial do procedimento administrativo aplicável aos projectos PIN + traduz-se em:
a) Existência de um interlocutor único;
b) Apreciação e decisão por todas as entidades administrativas competentes da administração central em sede de conferência decisória;
c) Tramitação simultânea dos procedimentos administrativos da competência da administração central;
d) Redução e decurso simultâneo de prazos procedimentais;
e) Obrigatoriedade da definição do âmbito do EIA nos casos em que o projecto esteja abrangido pelos anexos i e ii do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio;
f) Período único de consulta pública para efeitos dos diversos procedimentos administrativos;
g) Simplificação dos procedimentos relativos aos instrumentos de gestão territorial relevantes para o projecto;
h) Prazo global de decisão;
i) Pareceres tácitos positivos e deferimento tácito no âmbito dos diversos procedimentos aplicáveis;
j) Documento único contendo os pareceres, aprovações, autorizações, decisões ou licenças, da competência das entidades da administração central;
l) Aprovação de resolução do Conselho de Ministros exprimindo, em termos definitivos, a concordância do Governo com o projecto;
m) Simplificação dos procedimentos relativos às operações urbanísticas necessárias.

2. Legitimidade para a propositura de um projecto para PIN+

Quanto à legitimidade para a propositura, esta pertence exclusivamente à Comissão de Avaliação e Acompanhamento dos Projectos PIN (doravante, CAA-PIN), segundo o art. 5.º, n.º 1, de entre os projectos candidatos ou classificados como PIN[6]. As câmaras municipais participam no procedimento, mas não como propositoras - estas devem ser ouvidas e devem pronunciar-se “no prazo máximo de 10 dias, sobre o interesse do projecto, a admissibilidade da localização proposta em face dos instrumentos municipais de ordenamento do território vigentes, identificando, se for o caso, aqueles que têm de ser elaborados, alterados ou, eventualmente, suspensos.”.

Assim, levantam-se já dois problemas:

a) Não foi a CAA-PIN a propor o projecto como PIN+.

b) O projecto não era candidato nem classificado como PIN aquando da propositura a PIN+.

3. Competência para a classificação como PIN+

A classificação como PIN+ é da competência do ministro competente na matéria (art. 2.º, n.º 1). Aplica-se o art. 6.º, n.º 1 ex vi art. 2.º, n.º 1, que estatui já algo diferente: não é apenas da competência do ministro em razão da matéria, mas é necessário um despacho conjunto de um grupo de ministros referidos neste artigo, e do ministro competente em razão da matéria. Assim, neste caso concreto a classificação devia ser efectuada por despacho conjunto do Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Ministro da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento[7].

4. Prazo para proferir despacho

O prazo é de apenas 15 dias para a pronúncia do Governo, nos termos do art. 6.º, n.º 2: “O despacho conjunto referido no número anterior é proferido no prazo máximo de 15 dias a contar da recepção da proposta da CAA-PIN, considerando-se a proposta indeferida na falta de decisão expressa dentro desse prazo.”. O Governo demorou quatro meses. Estamos então perante a figura do indeferimento tácito nos termos do art. 101.º CPA – independentemente de todas as outras questões (como a da legitimidade, que levaria a que a questão nem chegasse à fase de apreciação pelo Governo) a pronuncia foi feita numa altura em que a ordem jurídica já tinha cominado o requerimento com um indeferimento ope legis.

5. Requisitos para a classificação como PIN+

Importa realçar que para um projecto ser classificado como PIN+ este tem de ser já candidato ao PIN, a par de outros requisitos referidos no n.º 3 do art. 2.º (que, se reunidos, podem levar à classificação como PIN+).

Assim, de entre os projectos candidatos a PIN, cabe à CAA-PIN, discricionariamente, seleccionar os que devem ser propostos aos Ministros competentes em razão da matéria para serem classificados como PIN +. A atribuição do estatuto PIN+, não pode deixar de ser entendida numa relação de complementaridade com o regime dos PIN. Ou seja, de entre os projectos PIN aqueles que preencham os critérios exigidos pelo supra referido diploma, podem ser propostos pela CAA-PIN para classificação como PIN +.

Como nada foi dito quanto à classificação como PIN, depreendemos que não foi feita, pelo que vamos primeiro indagar sobre a possibilidade de propor essa classificação, verificando se estão cumpridos os respectivos critérios, nos termos do Regulamento do Sistema de Reconhecimento e Acompanhamento de Projectos de Potencial Interesse Nacional (PIN) anexo ao Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto. Para tal, além das habituais ferramentas do jurista, seremos auxiliados por um anexo a este decreto-lei, que especifica aquilo que se deve entender em cada alínea do n.º 2 do art. 1.º

O referido artigo exige que:

a) Representem um investimento global superior a 25 milhões de euros – o que se verifica, dado o valor de 100 milhões de euros para este investimento

b) Possuam comprovada viabilidade económica e reconhecida idoneidade e credibilidade do respectivo promotor – a viabilidade económica parece ser de fácil comprovação: existe já um plano de expansão do projecto para os concelhos limítrofes da vida e fala-se também num total de investimento de 100 milhões de euros, não apenas do projecto em si mas por efeito multiplicador. Quanto à idoneidade, à partida, por imperativo constitucional, e sem querermos ser la palicianos, quemquer que não seja declarado inidóneo é idóneo – nada nos faz crer nalgum motivo especial que retire credibilidade ao promotor que, note-se, é uma multinacional, o que pode reforçar, apesar de apenas em termos indiciários, a viabilidade económica do projecto.

c) Visem a instalação de uma base produtiva, com forte incorporação nacional, criadora de valor acrescentado bruto – importa clarificar o que é o valor acrescentado bruto – VAB. É definido como o resultado final da actividade produtiva no decurso de um período determinado. Pode ser feito de acordo com o Plano Oficial de Contas (POC) ou Normas Internacionais de contabilidade (NIC) e com as Normas de Contabilidade Ajustadas (NCA), com base na Instrução nº 23/2004 do Banco de Portugal, ou ainda segundo o Plano de Contas do Sistema Bancário (PCSB)[8]. Em termos um pouco menos analíticos, o VAB é um indicador que permite comparar a produtividade e a evolução dos diferentes sectores de actividade económica e corresponde ao valor que um sector acrescenta a matérias, produtos e serviços utilizados, através dos próprios processos de produção e marketing.[9] Assim, tendo em conta que a incorporação nacional parece existir, dado que falamos de infraestruturas em território nacional, que vão fazer o tratamento das águas nacionais, e que o resultado final da actividade produtiva deverá também ser positiva, até pelo facto de estar já previsto o alargamento do projecto aos concelhos limítrofes, o que indicia sustentabilidade económica do mesmo, está cumprido este requisito.

d) Integrem nas prioridades de desenvolvimento definidas em planos e documentos de orientação estratégica em vigor, designadamente nos seguintes: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, Plano Tecnológico, Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território, Plano Estratégico Nacional do Turismo, Estratégia Nacional para a Energia, Portugal Logístico – a imensidão de planos existentes torna impossível a análise de todos. Digamos, de início, que qualquer plano de desenvolvimento sustentável actual dá prioridade a energias limpas (tais como as que alimentam a ETAR) e, noutro plano, ao tratamento de águas residuais. Veja-se como exemplo o documento de “Desenvolvimento sustentável e competitividade, Informação Socioeconómica” do Departamento de prospectiva e planeamento e relações internacionais do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território de Abril de 2009, que é um trimestral que pretende contribuir para dar resposta à necessidade de sistematização e divulgação de dados estatísticos de natureza estrutural e facilitar a análise do posicionamento e evolução da economia portuguesa no contexto internacional, abrangendo vertentes de análise complementares na óptica do desenvolvimento sustentável, onde se incluem o território, e do Desenvolvimento Regional onde se incluem o Território e o Ambiente, a Competitividade e a Coesão Social, privilegiando-se um enfoque comparativo de Portugal com a U.E., em nove áreas fundamentais, onde se inclui o Território, a Energia e o Ambiente, fazendo menção concreta à percentagem de água tratada em ETAR’s como indicador e caminho a seguir. Veja-se ainda o ENDS2015, onde a gestão de massas de água é uma prioridade estratégica sendo o indicador n.º 40, de nível 2, População servida por sistemas de tratamento de águas residuais[10]. E, para terminar, o PEAASAR II - Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais 2007-2013.

e) Sejam susceptíveis de adequada sustentabilidade ambiental e territorial – a sustentabilidade ambiental é inequívoca, dado o quid do projecto ser o tratamento de águas, e o modus como o faz – o projecto será movido por energias renováveis, como a central de biomassa e a energia solar. Quanto à sustentabilidade territorial, analisemos este ponto com cuidado, porque uma coisa é o que argui a associação ambientalista «Amigos das Águas Escuras» Paisagem Protegida da Ribeira do Magano – que, a ser verdade, pode impedir a construção da ETAR; e outra é, sendo esta construção permitida, se é territorialmente sustentável, face a um juízo de adequação. Não nos cabe aqui tomar posição sobre o que a associação alega: dizer apenas que, caso a pretensão desta não seja satisfeita, não nos parece haver razões para considerar este projecto territorialmente insustentável.

f) Apresentem um impacte positivo em pelo menos cinco dos seguintes domínios – uma extensa lista é apresentada, dos quais cinco domínios têm de estar preenchidos.

i) Produção de bens e serviços transaccionáveis de carácter inovador e em mercados com potencial de crescimento - nos termos do n.º 1 do Anexo ao Decreto-Lei nº 174/2008, 26 Agosto, este parâmetro deve ser densificado da seguinte forma:

a) Inovação de serviços, processos e produtos, ponderando o grau de novidade em termos de empresa, região ou sector;

b) Produção de bens e serviços que podem ser objecto de troca internacional ou expostos à concorrência externa;

c) Inserção em sectores com procura dinâmica no mercado global.

Em primeiro lugar, dizer que o critério parece ser o da alternatividade, e não o da cumulação (pelo menos obrigatória). Assim, basta o preenchimento de um dos requisitos para que possamos considerar a critério inicial preenchido. Todavia, parece que o preenchimento de mais do que um pode reduzir a intensidade com que cada um deve estar preenchido. Visto de outro modo, quando apenas um está preenchido, tem de estar de forma inequívoca.

Parece-nos estar a alínea b) preenchida: quer pelos processos inovadores (recorde-se o modo como a ETAR funciona em termos de energia); a novidade na região – existem ETAR’s por todo o país, é certo, mas naquela região não existia e faz sentido considera-la importante.

Quanto à alínea b), parece complicado considerar a sua previsão preenchida, o que também não é facilitado pela excessiva abertura dos conceitos utilizados pelo legislador, conceitos esses que não correspondem a conceitos sedimentados quer em termos jurídicos quer, eventualmente, em termos da Ciência Económica.

ii) Efeitos de arrastamento em actividades a montante ou a jusante, particularmente nas pequenas e médias empresas – nos termos do n.º 2 do Anexo ao Decreto-Lei nº 174/2008, 26 Agosto, este parâmetro é constituído por:

a) Valorização da cadeia de fornecimentos de modo a incorporar efeitos estruturantes, designadamente em actividades de concepção, design e certificação de sistemas de qualidade, ambiente, higiene e segurança e saúde no trabalho e responsabilidade social;

b) Estimular abertura a novos canais de distribuição, bem como o processo de internacionalização de fornecedores e clientes;

c) Valorização de recursos endógenos, designadamente os renováveis, e de resíduos com valorização das situações associadas à redução dos impactes ambientais.

A alínea c) enquadra-se no nosso caso: com efeito, valorizam-se recursos renováveis e, reduzindo os resíduos, não só se reduz o impacto ambiental, como se cumpre, por inerência, aquelas que são recomendações (talvez o termo melhor seja obrigações) internacionais, nomeadamente, e de modo mais vincado, da União Europeia.

Para ajudar a concretizar o conceito de arrastamento, encontramos um exemplo de um caso na Resolução do Conselho de Ministros n.º 126/2008 nomeadamente em pequenas e médias empresas – diz-se que esse efeito surge como decorrente da aquisição de matérias-primas, subsidiárias e serviços, com a consequente criação de postos de trabalho indirectos.

iv) Criação e ou qualificação de emprego em fase de exploração – é agora o n.º 4 do referido anexo que nos auxilia:

a) Criação e qualificação de emprego directo local ou regional;

b) Efeitos indirectos na criação e qualificação de emprego;

c) Desenvolvimento de iniciativas em parceria visando a criação de estruturas de formação e qualificação;

d) Qualificação do emprego, nomeadamente através através de estágios profissionais ou acções de formação.

Está inequivocamente preenchida a alínea a) e b), quer pela criação de emprego, quer pelos efeitos indirectos que pode ter no mercado de trabalho da região. Já quanto à qualificação do emprego temos algumas dúvidas – não temos dados de facto para saber se vai ocorrer – mas a mera criação de postos de trabalho para preencher o critério.

v) Inserção em estratégias de desenvolvimento regional ou contribuição para a dinamização económica de regiões do interior ou com menor grau de desenvolvimento – veja-se o n.º 5 do anexo:

a) Localização em regiões objecto de tratamento prioritário no âmbito de sistemas de incentivo ao investimento;

b) Impacte relevante na estrutura produtiva local/regional em termos de consolidação ou diversificação da base produtiva.

Ambas as alíneas estão preenchidas, quer por o investimento ocorrer numa zona aparentemente rural, ou pelo menos fora dos grandes centros urbanos, quer pelo impacto que um grande investimento sempre tem em economias locais de pequena escala.

vi) Balanço económico externo, nomeadamente no aumento de exportações ou na redução de importações;

a) Impacte positivo nas relações de troca da economia da região e no grau de exposição aos mercados externos

Neste caso, a alínea a) do anexo pouco mais diz do que o critério em si, mas surge-nos como bastante intuitiva a sua apreensão: certamente esta construção, e a posterior expansão da mesma terá um impacto positivo na economia da região.

vii) Eficiência energética ou favorecimento de fontes de energia renováveis

a) Introdução de processos e métodos de gestão/controlo visando a optimização na utilização de recursos energéticos com impacte significativo ao nível do reaproveitamento da energia, pela introdução de sistemas de co-geração e de técnicas que vise especificamente a redução do consumo de energia;

b) Diversificação de fontes energéticas privilegiando as renováveis e as de menor impacte ambiental.

Este é porventura o critério que melhor se encontra preenchido, quer pelo facto da ETAR estar equipada com sistemas de co-geração de energia (parte dela vem directamente dos painéis solares e da central de biomassa), quer pelo facto de, como se refere na alínea b), o projecto efectivamente diversificar as fontes energéticas apostando nas energias renováveis (painéis solares) e nas de pequeno impacto ambiental (central de biomassa).

Estão assim preenchidos os cinco pontos necessários para cumprir o disposto na alínea f) do n.º 2 do art. 1.º do Decreto-Lei n.º 174/2008, de 26 de Agosto.

Para concluir, analisemos os requisitos específicos, cumulativos, de classificação como PIN+. Nos termos do art. 2.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 285/2007, exige-se que

a) Investimento superior a € 200 000 000, ou, excepcionalmente, a € 60 000 000, no caso de projectos de indiscutível carácter de excelência pelo seu forte conteúdo inovador e singularidade tecnológica ou, tratando -se de um projecto turístico, quando promova a diferenciação de Portugal e contribua decisivamente para a requalificação, para o aumento da competitividade e para a diversificação da oferta na região onde se insira;

Para ser possível a classificação como PIN+, tendo em conta que o investimento é de apenas 100 milhões, é necessário estar cumprido o requisito de “indiscutível carácter de excelência pelo forte conteúdo inovador e singularidade tecnológica”. Parece-nos possível esta classificação, mais do que pela actividade desempenhada – existem diversas ETAR’s por todo o país -, mas pelo modo como a Estação é alimentada em termos energéticos

b) Utilização de tecnologias e práticas eco -eficientes que permitam atingir elevados níveis de desempenho ambiental, nomeadamente nos domínios da água, dos solos, dos resíduos e do ar, através do recurso às melhores práticas internacionais no respectivo sector;

c) Promoção da eficiência e racionalização energéticas, maximizando a utilização de recursos energéticos renováveis;

d) Integração nas prioridades de desenvolvimento definidas em planos e documentos de orientação estratégica em vigor, designadamente os seguintes: Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável, Plano Tecnológico, Programa Nacional da Política do Ordenamento do Território, Plano Estratégico Nacional do Turismo, Estratégia Nacional para a Energia e Portugal Logístico;

e) Comprovada viabilidade económica do projecto;

f) Comprovada idoneidade e credibilidade do promotor do projecto, bem como experiência reconhecida no sector e capacidade técnica e financeira para o desenvolvimento do projecto.

Para as restantes alíneas (a saber, b), c), d), e) e f)), remetemos para tudo o que foi escrito supra, não sem a nota de que causa alguma estranheza que muitos dos critérios de classificação como PIN+ sejam iguais aos da classificação como PIN.

6. Conclusão

Todo este processo enferma de irregularidades, quer quanto à legitimidade para a propositura como PIN+, quer quanto ao facto de o projecto não ser já considerado PIN antes da propositura como PIN+.

Todavia, como nos foi requerido um parecer, analisámos a viabilidade de classificação como PIN, e entendemos estarem cumpridos os requisitos para tal. Assim, deveria primeiro procurar-se que o projecto fosse considerado PIN, aguardando a actuação da CAA-PIN para a classificação como PIN+.

Quanto aos prazos, estando previsto um indeferimento liminar no caso de estes serem ultrapassados, não há nada a apontar em termos jurídicos, fora o facto de, ope legis, o requerimento ser indeferido.

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[1] Revogou o Decreto Regulamentar nº 8/2005, de 17 de Agosto, a RCM nº 95/2005, de 24 de Maio e a RCM nº 15/2008, de 25 de Janeiro.

[2] http://www.portugalglobal.pt/PT/InvestirPortugal/InstrumentosRelevantes/pin/Paginas/PerguntasFrequentes.aspx

[3] A Aicep Portugal Global, E.P.E., Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, tutelada pelo Ministério da Economia, Inovação e Desenvolvimento, é uma entidade pública de natureza empresarial vocacionada para o desenvolvimento de um ambiente de negócios competitivo que contribua para a globalização da economia portuguesa. Resulta da fusão, entre a API (Agência Portuguesa para o Investimento) e do ICEP (Instituto do Comércio Externo de Portugal) e tem como principais atribuições promover a internacionalização das empresas portuguesas e apoiar a sua actividade exportadora, captando investimento estruturante e promovendo a imagem de Portugal com iniciativas criadoras de valor para Portugal. Ver texto integral em http://www.portugalglobal.pt/PT/SobreNos/Paginas/SobreNos1.aspx

[4] Parecer-nos-ia mais correcto o termo procedimento, porque é mais disso que se trata do que um processo, como aliás se refere a seguir.

[5] Note-se que, não sendo o preâmbulo vinculativo, segundo nos ensina a doutrina que se debruça sobre o tema, não deixa de dar importantes indicações para a justificação e interpretação dos diplomas legais. De qualquer modo, veja-se o art. 7.º e 8.º do diploma, que plasmam o já supra referido, desta vez com força legal vinculativa.

[6] Cfr. infra, sobre os requisitos para classificação como PIN+

[7] Encetámos aqui uma interpretação actualista, visto já não existirem alguns ministérios tal como configurados no art. 6.º, n.º 1 do Decreto-Lei 285/2007 de 17 de Agosto.

[8] http://www.gpeari.mctes.pt/archive/doc/VAB_IPCTN07.pdf

[9] http://web.ccdr-alg.pt/sids/indweb/indicador.asp?idl=157&idt=20

[10] Cfr. ainda indicador 84 do SIDS 2007